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2009年度公开最新医改方案全文
按照党的十七大精神,为建立中国特色的医药卫生体制,逐步实现人人享有基本医疗卫生服务的目标,提高全民健康水平,现就改革提出如下意见.
一、充分认识深化医药卫生体制改革的重要性、紧迫性和艰巨性健康是人全面发展的基础.医药卫生事业关系千家万户幸福,是重大民生问题.深化医药卫生体制改革,加快医药卫生事业发展,适应人民群众日益增长的医药卫生需求,不断提高人民群众健康素质,是贯彻落实科学发展观、促进经济和社会全面协调可持续发展的必然要求,是维护社会公平正义的重要举措,是人民生活质量改善的重要标志,是全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会的一项重大任务.新中国成立以来,特别是改革开放以来,我国医药卫生事业取得了显着成就,覆盖城乡的医药卫生服务体系基本形成,疾病防治能力不断增强,医疗保障覆盖人口逐步扩大,卫生科技水平迅速提高,人民群众健康水平明显改善,居民主要健康指标处于发展中国家前列.尤其是抗击“非典”取得重大胜利以来,各级政府加大投入,公共卫生、农村医疗卫生和城市社区卫生加快发展,新型农村合作医疗和城镇居民基本医疗保险取得突破性进展,为深化医药卫生体制改革打下了良好基础.同时,也应该看到,当前我国医药卫生事业发展水平与经济社会协调发展要求和人民群众健康需求不适应的矛盾还比较突出.城乡和区域医疗卫生事业发展不平衡,资源配置不合理,公共卫生和农村、社区医疗卫生工作比较薄弱,医疗保障制度不健全,药品生产流通秩序不规范,医院管理体制和运行机制不完善,政府卫生投入不足,医药费用上涨过快,人民群众反映比较强烈.从现在到2020年,是我国全面建设小康社会的关键时期,医药卫生工作肩负着繁重的任务.随着经济的发展和人民生活水平的提高,群众对改善医药卫生服务将会有更高的要求.工业化、城镇化、人口老龄化、疾病谱变化和生态环境变化等,都给医药卫生工作带来一系列新的严峻挑战.深化医药卫生体制改革,是加快医药卫生事业发展的战略选择,是实现人民共享改革发展成果的重要途径,是广大人民群众的迫切愿望.医药是一项涉及面广、难度大的社会系统工程.我国人口多,人均收入水平低,城乡、区域差距大,长期处于社会主义初级阶段的基本国情,决定了深化医药卫生体制改革是一项十分复杂艰巨的任务,是一个渐进的过程,需要在明确方向和框架的基础上,经过长期艰苦努力和坚持不懈的探索,才能逐步建立符合我国国情的医药卫生体制.
二、医药体制改革的指导思想、基本原则和总体目标
（一）指导思想.医药体制改革的指导思想是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,深入贯彻落实科学发展观,从我国国情出发,借鉴国际有益经验,着眼于实现人人享有基本医疗卫生服务的目标,着力解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题.坚持公共医疗卫生的公益性质,坚持预防为主、以农村为重点、中西医并重的方针,实行政事分开、管办分开、医药分开、营利性和非营利性分开,强化政府责任和投入,完善国民健康政策,健全制度体系,加强监督管理,创新体制机制,鼓励社会参与,建设覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度,不断提高全民健康水平,促进社会和谐.
（二）基本原则.医药体制改革应遵循以下基本原则：坚持以人为本,把维护人民健康权益放在第一位.坚持医药卫生事业为人民健康服务的宗旨,以保障人民健康为中心,以人人享有基本医疗卫生服务为根本出发点和落脚点,从改革方案设计、卫生制度建立到服务体系建设都要遵循公益性的原则,着力解决群众反映强烈的突出问题,努力实现全体人民病有所医.坚持立足国情,建立中国特色的医药卫生体制.坚持从我国的基本国情出发,实事求是地总结医药卫生事业改革发展的实践经验,准确把握医药卫生发展规律和主要矛盾；坚持基本医疗卫生服务水平与国民经济和社会发展相协调、与人民群众的承受能力相适应；充分发挥中医药作用；坚持因地制宜、分类指导,发挥地方积极性,探索建立符合国情的基本医疗卫生制度.坚持公平效率统一,政府主导与发挥市场机制作用相结合.坚持政府主导,强化政府在基本医疗卫生制度中的责任,加强政府在制度、规划、筹资、服务、监管等方面的职责,维护公共医疗卫生的公益性,促进公平公正；同时,注重发挥市场机制作用,促进有序竞争机制的形成,提高医疗卫生运行效率和服务水平、质量,满足人民群众多层次、多样化的医疗卫生需求.坚持统筹兼顾,把完善制度体系与解决当前突出问题结合起来.从全局出发,兼顾供给方和需求方等各方利益,注重预防、治疗、康复三者的结合,正确处理政府、卫生机构、医药企业、医务人员和人民群众之间的关系.既着眼长远,创新体制机制,又立足当前,着力解决医药卫生中存在的突出问题；既注重整体设计,明确总体改革方向目标和基本框架,又突出重点,分步实施,积极稳妥地推进改革.
（三）总体目标.医药体制改革的总体目标是:建立覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度,为群众提供安全、有效、方便、价廉的医疗卫生服务.到2020年,覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度基本建立.普遍建立比较完善的公共卫生服务体系和医疗服务体系,比较健全的医疗保障体系,比较规范的药品供应保障体系,比较科学的医疗卫生机构管理体制和运行机制,形成多元办医格局,人人享有基本医疗卫生服务,基本适应人民群众多层次的医疗卫生需求,人民群众健康水平进一步提高.三、完善医药卫生四大体系,建立覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度建立覆盖城乡居民的公共卫生服务体系、医疗服务体系、医疗保障体系、药品供应保障体系四位一体的基本医疗卫生制度,四大体系相辅相成,配套建设,协调发展.
（四）全面加强公共卫生服务体系建设.建立健全疾病预防控制、健康教育、妇幼保健、精神卫生、应急救治、采供血、卫生监督和计划生育等专业公共卫生服务网络,并完善以基层医疗卫生服务网络为基础的医疗服务体系的公共卫生服务功能,建立分工明确、信息互通、资源共享、协调互动的公共卫生服务体系,提高公共卫生服务能力和突发公共卫生事件应急处置能力,促进城乡居民逐步享有均等化的基本公共卫生服务.确定公共卫生服务范围.明确国家公共卫生服务项目,逐步增加服务内容,细化服务和考核标准.鼓励地方政府根据当地经济水平和突出的公共卫生问题,在中央规定服务项目的基础上增加公共卫生服务内容.完善公共卫生服务体系.进一步明确公共卫生服务体系的职能、目标和任务,优化人员和设备配置,探索整合公共卫生服务资源的有效形式.完善重大疾病防控体系和突发公共卫生事件应急机制,加强对严重威胁人民健康的传染病、地方病、职业病和慢性病等疾病的预防控制和监测.加强城乡急救体系建设.加强健康促进与教育.医疗卫生机构及机关、学校、社区、企业等要大力开展健康教育,倡导健康文明的生活方式,利用广播、电视、网络、报刊杂志等媒体,加强健康、医药卫生知识的传播,促进公众合理营养,提高广大人民群众的健康意识和自我保健能力.深入开展爱国卫生运动.将农村环境卫生与环境污染治理纳入社会主义新农村建设规划,推动卫生城市和文明村镇建设,不断改善城乡居民的生活、工作等方面的卫生环境.加强卫生监督服务.大力促进环境卫生、食品卫生、职业卫生、学校卫生和农民工卫生工作.
（五）进一步完善医疗服务体系.坚持非营利性医疗机构为主体、营利性医疗机构为补充,公立医疗机构为主导、非公立医疗机构共同发展的办医原则,建设结构合理、分工明确、防治结合、技术适宜、运转有序,包括覆盖城乡的基层医疗卫生服务网络和各类医院在内的医疗服务体系.大力发展农村医疗卫生服务体系.加快建立健全以县级医院为龙头、乡镇卫生院为骨干、村卫生室为基础的农村三级医疗卫生服务网络.县级医院作为县域内的医疗卫生中心,主要负责以住院为主的基本医疗服务及危重急症病人的抢救,并承担对乡村卫生机构的业务技术指导和乡村卫生人员的进修培训；乡镇卫生院负责提供公共卫生服务和常见病、多发病的诊疗等综合服务,并承担对村卫生室的业务管理和技术指导等工作；村卫生室承担行政村的公共卫生服务及一般疾病的诊治等工作.有条件的农村可以实行乡村一体化管理.加快实施农村卫生服务体系建设与发展规划,积极推进农村医疗卫生基础设施和能力建设,政府重点办好县级医院并在每个乡镇办好一所卫生院,采取多种形式支持村卫生室建设,大力改善农村医疗卫生条件,提高医疗卫生服务质量.完善以社区卫生服务为基础的新型城市医疗卫生服务体系.大力发展社区卫生服务,加快建设以社区卫生服务中心为主体的城市社区卫生服务网络,完善社区卫生服务功能,以维护社区居民健康为中心,提供疾病预防控制等公共卫生服务和一般常见病、多发病、慢性病的初级诊疗服务.转变社区卫生服务模式,坚持主动服务、上门服务,逐步承担起居民健康“守门人”的职责.健全各类医院的功能和职责.优化医院布局和结构,充分发挥城市医院在急危重症和疑难病症的诊疗、医学教育和科研、指导和培训基层卫生人员等方面的骨干作用.有条件的大医院按照区域卫生规划要求,可以通过托管、重组等方式促进医疗资源合理流动.建立城市医院与社区卫生服务机构的分工协作机制.城市医院通过技术支持、人员培训等方式,带动社区卫生健康持续发展.同时,采取改善服务能力、降低收费标准、提高报销比例等综合措施,引导一般诊疗下沉到基层,逐步实现社区首诊、分级医疗和双向转诊.整合城市卫生资源,充分利用城市现有一、二级医院及国有企事业所属医疗机构等基层医疗资源,发展和完善社区卫生服务网络.充分发挥包括民族医药在内的中医药在疾病预防控制、应对突发公共卫生事件、医疗服务中的作用.加强中医临床研究基地和中医院建设,组织开展中医药防治疑难疾病的联合攻关,在医疗卫生机构中大力推广中医药适宜技术.创造良好的政策环境,扶持中医药发展,促进中医药继承和创新.建立城市医院对口支援农村医疗卫生工作的制度.发达地区要加强对口支援贫困地区和少数民族地区发展医疗卫生事业.城市大医院要与贫困地区和少数民族地区的县级医院建立长期稳定的对口支援和合作制度,采取临床服务、人员培训、技术指导、设备支援等方式,帮助其提高医疗水平和服务能力.
（六）加快建设医疗保障体系.加快建立和完善以基本医疗保障为主体,其他多种形式补充医疗保险和商业健康保险为补充,覆盖城乡居民的多层次医疗保障体系.建立覆盖城乡居民的基本医疗保障体系.城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗和城乡医疗救助共同组成基本医疗保障体系,分别覆盖城镇就业人口、城镇非就业人口、农村人口和城乡困难人群.坚持广覆盖、保基本、可持续的原则,从重点保障大病起步,逐步向门诊小病延伸,提高保障水平.建立国家、单位、家庭和个人责任明确、分担合理的多渠道筹资机制,实现社会互助共济.随着经济社会发展,逐步提高筹资水平和统筹层次,缩小保障水平差距,最终实现制度框架的基本统一.进一步完善城镇职工基本医疗保险制度,加快覆盖就业人口,重点解决国有关闭破产企业、困难企业等职工和退休人员以及混合所有制、非公有制经济组织从业人员和灵活就业人员的医疗保险问题；加快推进城镇居民基本医疗保险试点,到2009年全面推开,重视解决老人和儿童的基本医疗保险问题；全面实施新型农村合作医疗制度,逐步提高政府补助水平,适当增加农民缴费,提高保障能力.完善城乡医疗救助制度.对困难人群参保及其难以负担的医疗费用提供补助,筑牢医疗保障底线.有条件的地区要采取多种方式积极探索建立城乡一体化的基本医疗保障管理体系.鼓励工会等社会团体开展多种形式的医疗互助活动.鼓励和引导各类公益性组织发展社会慈善医疗救助.做好城镇职工基本医疗保险制度、城镇居民基本医疗保险制度、新型农村合作医疗制度和城乡医疗救助制度之间的衔接,妥善解决农民工基本医疗保险问题.签订劳动合同并与企业建立稳定劳动关系的农民工,要按照国家规定明确用人单位缴费责任,将其纳入城镇职工基本医疗保险制度；其他农民工根据实际情况,参加户籍所在地新型农村合作医疗或务工所在地城镇居民基本医疗保险.积极做好农民工医保关系接续、异地就医和费用结算服务等政策衔接.积极发展商业健康保险.鼓励商业保险机构开发适应不同需要的健康保险产品,简化理赔手续,方便群众,满足多样化的健康需求.鼓励企业和个人通过参加商业保险及多种形式的补充保险解决基本医疗保障之外的需求.继续探索商业保险机构参与新型农村合作医疗等经办管理的方式.
（七）建立健全药品供应保障体系.以建立国家基本药物制度为基础,以培育具有国际竞争力的医药产业、提高药品生产流通企业集中度、规范药品生产流通秩序、完善药品价格形成机制、加强政府监管为主要内容,建设规范化、集约化的药品供应保障体系,不断完善执业药师制度,保障人民群众安全用药.建立国家基本药物制度.中央政府统一制定和发布国家基本药物目录,按照防治必需、安全有效、价格合理、使用方便、中西药并重的原则,结合我国用药特点,参照国际经验,合理确定我国基本药物品种和数量.建立基本药物的生产供应体系,在政府宏观调控下充分发挥市场机制的作用,基本药物由国家实行招标定点生产或集中采购,直接配送,减少中间环节,在合理确定生产环节利润水平的基础上统一制定零售价,确保基本药物的生产供应,保障群众基本用药.规范基本药物使用,制订基本药物使用规范和临床应用指南.城市社区卫生服务中心（站）、乡镇卫生院、村卫生室等基层医疗卫生机构应全部使用基本药物,其他各类医疗机构也要将基本药物作为首选药物并确定使用比例.基本药物全部纳入基本医疗保障体系药物报销目录,报销比例明显高于非基本药物规范药品生产流通.完善医药产业发展政策和行业发展规划,严格市场准入,严格药品注册审批,大力规范和整顿生产流通秩序,推动医药产业优化升级和技术进步,发展药品现代物流和连锁经营,促进药品生产、流通企业的整合.建立覆盖面广、体系健全、便民惠农的农村药品供应网和监督网.支持用量小的特殊用药、急救用药生产.完善药品储备制度.规范药品采购,坚决治理医药购销中的商业贿赂.加强药品不良反应监测,建立药品安全预警机制和应急处置机制.四、完善体制机制,保障医药卫生体系有效规范运转完善医药卫生的管理、运行、投入、价格、监管体制机制,加强科技与人才、信息、法制建设,保障医药卫生体系有效规范运转.
（八）建立协调统一的医药卫生管理体制.按照政事分开、管办分开、属地化和全行业管理的原则,合理确定不同层级政府之间、政府与医药卫生机构之间的职责范围,形成职能明确、定位清晰、综合协调、权责统一的管理体制.实施属地化和全行业管理.所有医疗卫生机构,不论所有制、投资主体、隶属关系和经营性质,均由所在地卫生行政部门实行统一规划、统一准入、统一监管.中央、省级可以设置少量承担医学科研、教学功能的医学中心或区域医疗中心、承担全国或区域性疑难病症诊治的专科医院等医疗机构；县（市、区）主要负责举办县级医院、乡村卫生和社区卫生机构；其余公立医院由设区的市负责举办.强化区域卫生规划.省级人民政府制定卫生资源配置标准,组织编制区域卫生规划和医疗机构设置规划,明确医疗机构的数量、规模、布局和功能.科学制定乡镇卫生院（村卫生室）、社区卫生服务中心（站）等基层卫生机构和各级医院建设和设备配置标准.充分利用和优化配置现有医疗卫生资源,调整优化结构和布局,对不符合规划要求的医疗机构要逐步进行整合,严格控制大型医疗设备配置,鼓励共建共享,提高医疗卫生资源利用效率.新增卫生资源必须符合区域卫生规划,重点投向农村和社区卫生等薄弱环节.加强区域卫生规划与城市发展规划、土地利用规划等的衔接.建立区域卫生规划和资源配置监督评价机制.推进公立医院管理体制改革.从有利于强化公立医院公益性和政府有效监管出发,积极探索政事分开、管办分开的多种实现形式.进一步转变政府职能,卫生行政部门主要承担卫生发展规划、资格准入、规范标准、服务监管等行业管理职能,其他有关部门按照各自职能进行管理和提供服务.落实公立医院独立法人地位.进一步完善基本医疗保险管理体制.中央统一制定基本医疗保险制度框架和政策,地方政府负责组织实施管理,创造条件逐步提高统筹层次.有效整合基本医疗保险经办资源,逐步实现城乡基本医疗保险行政管理的统一.
（九）建立高效规范的医药卫生机构运行机制.以维护公立医疗卫生机构公益性质为核心,逐步建立规范、科学、高效、有序的医药卫生机构运行机制.公共卫生机构收支全部纳入预算管理.按照承担的职责任务,由政府合理确定人员编制、工资水平和经费标准,明确各类人员岗位职责,严格人员准入,加强绩效考核,建立能进能出的用人制度,提高工作效率和服务质量.转变基层医疗卫生机构运行机制.政府举办的城市社区卫生服务中心（站）和乡镇卫生院等基层医疗卫生机构,要严格界定服务功能,明确规定使用适宜技术、适宜人才、适宜设备和基本药物,为广大群众提供低成本服务,维护公益性质.要严格核定人员编制,实行人员聘用制,建立能进能出和激励有效的人力资源管理制度.要明确收支范围和标准,实行核定任务、核定收支、绩效考核补助的财务管理办法,并探索实行收支两条线、公共卫生和医疗保障经费的总额预付等多种行之有效的管理办法,严格收支预算管理,提高资金使用效益.要改革药品加成政策,实行药品零差率销售.加强和完善内部管理,建立以服务质量为核心、以岗位责任与绩效为基础的考核和激励制度,形成保障公平效率的长效机制建立规范的公立医院运行机制.公立医院要遵循公益性质和社会效益原则,坚持以病人为中心,优化服务流程,规范用药检查和医疗行为,深化运行机制改革.建立和完善医院法人治理结构,明确所有者和管理者的责权,形成决策、执行、监督相互制衡,有责任、有激励、有约束、有竞争、有活力的机制.实行医药收支分开管理,探索有效方式逐步改革以药补医机制.通过实行药品购销差别加价、设立药事服务费等多种方式逐步改革或取消药品加成政策,同时采取适当调整医疗服务价格、增加政府投入、改革支付方式等措施完善公立医院补偿机制.进一步完善财务、会计管理制度,严格预算管理,加强财务监管和运行监督.地方可结合本地实际,对有条件的医院开展“核定收支、以收抵支、超收上缴、差额补助、奖惩分明”等多种管理办法的试点.改革人事制度,完善分配激励机制,推行聘用制度和岗位管理制度,严格工资总额管理,实行以服务质量及岗位工作量为主的综合绩效考核和岗位绩效工资制度,有效调动医务人员的积极性.健全医疗保险经办机构运行机制.完善内部治理结构,建立合理的用人机制和分配制度,完善激励约束机制,提高医疗保险经办管理能力和管理效率.